■ 교육부와 통계청의 ‘2016년 초·중·고 사교육비 조사 결과 발표’에 대한 2차 논평 (2017. 3. 16.)

교육부는 상상을 초월하는 ‘고교 교과 사교육비’ 증가분 3,200억 원에 대해 해명하십시오.

▲ 교육부와 통계청이 발표한 2016년 초․중․고 사교육비 조사 결과를 보니, 고등학교의 1인당 월평균 교과 사교육비가 전년도에 비해 매우 급격하게 증가함.

▲ 일반 교과 사교육비가 감소한 초등학생과 중학생과는 달리, 고교생은 2만원(전체 3,200억원)이 증가했음. 2008년 MB 정부 인수위 시절, ‘어륀지’ 파동으로 영어 사교육비가 1인당 9천원 증가하여 큰 사회 문제가 된 것을 생각할 때, 2배 이상의 심각한 현상이라 볼 수 있음.

▲ 그럼에도 불구하고 교육부는 이에 대해 납득할 만한 원인 분석과 대책을 전혀 내놓지 않고 침묵 상태임.

▲ 이런 고교 교과 사교육비 증가의 원인으로 사교육 물가지수의 상승은 설득력이 떨어지며 (음악, 미술 쪽 사교육 물가지수만 상승), 교과 사교육 참여율의 증가로 설명을 해야 함.

▲ 고교생의 주요 4개 교과 사교육 참여율은 평균 2.3% 증가했으며 수학 2.7%, 영어 2.6%, 국어 2.5%, 사회·과학 1.3% 순으로 나타남. 수능 영어 절대평가와 쉬운 수학 기조로 인해 수학과 영어 등은 사교육 참여율이 떨어질 것으로 보였지만 오히려 수학과 영어 사교육 참여가 높은 실정임. 따라서 고교 교과 사교육비 증가는 ‘수능’ 사교육과 큰 관계가 없고, 그보다는 ‘학교 내신’ 사교육 참여율 증가로 설명하는 것이 타당.

▲ 실제로 학생부 중심 전형은 2014년도 44%, 2015년 55%, 2016년 57%로 증가하였고, 실제로 2016년 우리 단체와 유은혜 의원실이 공동 조사한 바에 의하면, 학생들이 이용하는 사교육 상품 중 내신 대비 사교육이 가장 큰 것으로 조사됨.

▲ 그러나 고교 내신 교과사교육 문제 해결의 길은 수능 전형의 강화가 아니라, 사교육이 붙을 수 없는 방식으로 내신 평가를 혁신하는 데 있음. 즉, 중학교에서 효과를 본 자유학기제는 고교로 전면적 확대를 해야 함. 특히 △5지 선다 객관식 △학년별 평가, △상대평가, △중간/기말평가가 아니라, △논서술식 평가, △절대평가, △과정평가, △무학년 학점제 일부 도입을 통한 학급별 평가로 전환이 필요함.

▲ 동시에 대학입시 경쟁이 격화되지 않도록, ‘대학입학 보장제’ 및 ‘출신학교 차별 금지법’ 제정 등을 비롯하여 입시 경쟁 완화 및 고교, 대학 서열구조 완화를 위한 특단의 종합적 대책을 서둘러야 함.

▲ 19대 대선을 앞둔 시점에서 각 정당의 후보 진영에서는 역대 최고치를 갱신한 사교육비 조사 결과를 심각한 사회 문제로 받아들이고, 이 문제 해결을 위한 공약을 최우선으로 제시해야 할 것임.

▲ 우리는 이와 관련한 후보들의 공약을 면밀히 평가하여 대선 때 유권자들에게 이를 공개할 것임.

교육부는 3월 14일(화), 통계청과 공동 작성한 ‘2016년 초․중․고 사교육비 조사’ 결과를 발표했습니다. 그 결과 1인당 월 평균 사교육비는 25.6만원으로 2007년 사교육비조사를 시작한 이래로 최대치를 기록했고, 1인당 월평균 사교육비의 전년대비 증가폭도 1.2만원으로 역대 최대치였습니다. 더욱 충격적인 사실은 고등학교의 경우 사교육비 총액이 초중고 전체 1인당 평균 증가분(1.2만원)을 두배 이상 웃도는 2.6만원(수학 7천원, 영어 5천원, 국어 5천원, 사회/과학 3천원, 예체능 6천원)이며, 사교육 참여율 또한 모든 과목에서 증가했습니다. 1인당 사교육비 증가분 2.6만원이 얼마나 무시무시한 비용이냐 하면, 과거 2008년 이명박 정부 출범 시기에 인수위원장께서 ‘어륀지’ 발음을 하면서 영어 조기교육을 강조하자, 천정부지로 영어사교육 광풍이 불었습니다. 그때 영어 조기교육 열풍으로 한 해 동안 증가한 전년도 대비 사교육 증가비가 9천원이었습니다. 그러니 그것의 3배에 육박하는 고교 교과 사교육비 2.6만원은 그보다 훨씬 높은 비용이요 나라 전체가 뒤집힐 정도의 문제입니다.

[그림] 1인당 월평균 사교육비 급증 시기

물론 교육부는 액수가 전년도 대비 2천억원이 더 늘었어도 내용으로 들어가 보면, 국영수 등 소위 ‘교과 사교육비’는 줄어들었고(4천억원 감소), 대신 예체능 사교육비가 늘어난 것(6천억원 증가)이라고 애써 해명을 합니다. 그러나 문제는 고등학교입니다. 고등학교는 1인당 예체능 사교육비는 물론이요 교과 사교육비와 참여율이 폭발적으로 증가했습니다. 증가한 정도도 1.2만원이 아닌 2.6만원이라는 가공할 규모입니다. 이것은 심각한 일입니다. 고교 교과 사교육비 증가폭(1인당 2.6만원, 전체 3,200억원)은 중학교 교과 사교육비 감소액(4,600억원)을 무색케 하는 수준입니다. 하지만 교육부는 이번 발표에서 고등학교의 막대한 사교육비 증가에 대한 해석과 대책에 대해서는 침묵하고 있습니다.

[표] 고등학교 과목별 월평균 사교육비 변화

단위: 만원
과목		2012	2013	2014	2015	2016	전년 대비
일반교과	국 어	1.8	1.8	1.8	1.8	2.3	5천원 증가
	영 어	6.6	6.9	7.0	7.2	7.7	5천원 증가
	수 학	9.3	8.8	9.3	9.7	10.4	7천원 증가
	사회, 과학	0.9	0.6	0.7	0.8	1.1	3천원 증가
	제2외국어, 한문, 컴퓨터	0.2	0.1	0.1	0.1	0.2	1천원 증가
	논 술	0.6	0.7	0.5	0.5	0.5	-
	전 체	19.3	18.9	19.4	20.2	22.1	1.9만원 증가
예체능	음 악	0.9	1.1	1.2	0.9	1.1	2천원 증가
	미 술	1.0	1.2	1.1	1.2	1.4	2천원 증가
	체 육	0.4	0.4	0.4	0.6	0.6	-
	취미·교양	0.5	0.5	0.6	0.5	0.6	1천원 증가
	전 체	2.8	3.2	3.3	3.1	3.7	6천원 증가
*자료: 교육부․통계청 ｢초중고 사교육비 조사｣

[그림] 고등학교 사교육비 총액 및 사교육 참여율

이에 사교육걱정없는세상(이하 사교육걱정)은 3월 14일(화)자로 1차 분석보도를 내었지만, 이와 관련해서는 별도의 보도자료가 필요하다고 판단되어, ‘2016년 초·중·고 사교육비 조사’를 통해 드러난 고교 사교육비 문제의 실상과 원인을 분석하고, 그 해법을 제시하고자 합니다.

■ 고교 교과 사교육비 폭발적 증가 원인 : 물가상승에 따른 사교육비 증가와 사교육 참여율 증가의 함수 관계 - 그러나 물가상승에 따른 사교육비 증가는 답이 되지 못함.

고교의 사교육비는 왜 이다지도 올랐을까? 사교육비 증가는 두가지 요소, 즉 물가상승에 따른 사교육비 증가와 사교육 참여의 함수관계로 설명할 수 있습니다. 즉 사교육에 참여하는 학생들이 증가한 만큼 사교육비 평균 비용이 올라가기도 하고, 이와는 달리 참여 학생들은 늘지 않았어도 사교육 관련 물가가 올랐어도 사교육의 평균 비용은 늘 수 있습니다.

우선 사교육비가 증가했는지는 별도로 확인을 해야 할 일입니다. 그러나 일단 교육부의 설명 자료를 기초로 볼 때, 교육부는 사교육비가 증가한 이유를 소비자 물가상승률 이상의 학원비 인상도 큰 요인이라고 꼽았습니다. 그러나 교육부가 언급한 근거를 보니, ‘미술 2.9%, 운동 3.3%’ 등 소위 예체능에 국한된 사교육 물가상승률일 뿐, 교과 사교육 물가상승률은 소개되어 있지 않습니다.

[그림] 2016년 사교육비 통계 관련 교육부 발표 자료 중 사교육 총액 인상분 설명자료

이는 교육부가 별도로 조사를 해야 확인될 일이나, 본 단체 사교육 분야 자문단들에게 우선적으로 확인해 본 결과, 고교에서 적어도 교과 사교육비 상으로는 작년 한해 변화가 없었다는 것입니다. 따라서 고교의 폭발적 교과 사교육비 증가는 사교육 물가상승률로는 설명이 안 됩니다.

그러면 다른 요인, 즉 사교육 참여가 이 증가를 설명할 수 있는지 확인해 보고자 합니다. 일단 초등학생과 중학생에 비해, 고교생들의 사교육 참여는 폭발적으로 늘었습니다. 수학(2.7%), 영어(2.6%), 국어(2.5%), 사회/과학(1.3%) 순서로 늘었습니다. 음미체 과목은 그에 비해 미미한 수준(0.3%~0.6%) 정도로 늘었을 뿐입니다. 음미체 과목 사교육 참여 학생들이 상대적으로 적고, 참여율도 큰 폭으로 늘지 않았는데도 고교생 1인당 평균 음미체 사교육비로 6천원이나 늘었다는 것은, 그만큼 음미체 1인당 사교육비가 엄청나다는 반증입니다.

[표] 고교 과목별 사교육 참여율 변화

단위: %, %p
과목		2012	2013	2014	2015	2016	전년대비
일반교과	국 어	9.9	9.8	9.6	9.1	11.6	+2.5%p
	영 어	28.4	28.1	28.1	27.7	30.3	+2.6%p
	수 학	34.7	32.8	33.6	33.4	36.1	+2.7%p
	사회, 과학	4.8	3.5	4.3	4.6	5.9	+1.3%p
	제2외국어, 한문, 컴퓨터	1.2	0.9	0.8	1.0	1.2	+0.2%p
	논 술	3.0	3.0	2.2	2.2	2.2	0.0%p
	전 체	42.2	40.8	40.9	41.6	43.2	+1.6%p
예체능	음 악	3.4	3.3	3.3	2.7	3.0	+0.3%p
	미 술	2.5	2.6	2.6	2.7	3.1	+0.4%p
	체 육	2.8	2.8	2.9	3.2	3.8	+0.6%p
	취미·교양	2.3	2.3	2.2	2.0	2.2	+0.2%p
	전 체	10.7	10.8	10.8	10.4	11.7	+1.3%p
*자료: 교육부․통계청 ｢초중고 사교육비 조사｣

[그림] 고등학교 일반교과 과목별 사교육 참여율 변화

그럼 도대체 왜 고교에서는 국영수 교과사교육이 이토록 늘었을까, 라는 의문이 들 수밖에 없습니다. 일반적으로 예상할 수 있는 것은 ‘수능’ 사교육과 ‘내신’ 사교육입니다. 그런데 수능 사교육은 실제 지금 수시 정시 전형에서 차지하는 비중이 갈수록 적어지고 있고, 특히 수능 영어는 절대평가로 전환되어 사교육 참여율을 떨어트리는 요인으로 작용한다는 것이 시장의 대체적인 분석입니다. 더욱이 수능 영어를 절대평가로 전환하였고 수학도 쉬운 문제 중심으로 출제되고 있으니, 국어와 ‘사회/과학’ 과목 사교육으로의 풍선 효과가 나타나야하는데, 그것도 아닙니다. 사교육 참여율을 보면 그런 과목으로의 참여율 증가가 없는 것은 아니나(국어 2.5%, 사회/과학 1.3%), 오히려 영어와 수학 사교육 참여율이 더 높은 추세(수학 2.7%, 영어 2.6%)입니다.

[표] 일반교과목의 사교육 유형별 사교육 참여율 변화

단위: %
유형	2012	2013	2014	2015	2016	전년대비
개인과외	13.4	12.8	12.3	12.8	12.5	-0.3%p
그룹과외	7.5	6.9	6.6	6.5	6.5	0.0%p
학원수강	27.9	27.3	28.4	28.2	31.5	+3.3%p
방문학습지	0.9	0.6	0.6	0.6	0.5	-0.1%p
유료인터넷 및 통신강좌	2.9	2.4	2.4	2.2	3.3	+1.1%p
*자료: 교육부․통계청 ｢초중고 사교육비 조사｣

물론 수능 사교육 수요가 줄었다 단정할 수도 없습니다. 이투스, 메가스터디 등 사설 인터넷 강의는 주로 수능 대비 사교육 상품이라 볼 때, 사설 인강 참여율의 증가(2015년 2.2%에서3.3%)로 증가했다는 것은 그것 자체로도 눈여겨 봐야합니다. 그러나 인터넷 강의가 사교육 시장에서 차지하는 비중이 미미하다(2016년 인터넷 사교육비 6백 6십6억원, 고등학교 전체 사교육비에서 일반교과 관련 인터넷통신 사교육비 비율은 1.2%)는 점을 고려할 때, 이 부분의 참여 증가율로 고교 교과 사교육비 증가를 설명하는 것 또한 한계가 있습니다.

결국 학원에 의한 ‘내신 교과 사교육’ 참여율의 증가 밖에는 이번 고교 교과 사교육비 폭발적 증가 이유를 설명할 길이 없습니다. 실제로 한국대학교육협의회가 발표한 ‘2018학년도 대학입학 시행계획 주요사항’에 따르면 2017학년도 대입에서 전체 대학이 학생부 위주(종합+교과) 전형으로 학생을 선발하는 비율은 60%였습니다. 또한 본 단체가 ‘서울 주요 15개 대학’의 2017학년도 모집요강과 2018학년도 대입전형 시행계획을 분석한 결과 이들 대학이 학생부 위주 전형의 모집 비율은 2017학년도 42.7%에서 2018학년도 48.8%로 6.1%p 증가했습니다. 즉 대입전형에서 학생부 위주 전형이 차지하는 비중이 갈수록 높아지는 상황입니다.

[그림] 한국대학교육협의회 2016 대입시행 계획 보도자료

이렇게 학생부 위주 전형이 대세인 상황에서 학생과 학부모는 고교 내신이 가장 중요한 요소라고 생각하고 있습니다. 본 단체와 유은혜 국회의원이 2016년 9월부터 10월까지 실시한 ‘대입전형 인식 실태 조사’에서 ‘학생부 위주 전형의 어떤 요소를 대비하기 위해 사교육에 참여하는가’라는 질문에 학생·학부모 모두 고교 내신을 1순위로 꼽았습니다.

[표] 대입전형을 결정함에 있어 가장 크게 영향을 받는 요인

대상	수능 성적	내신 성적	능력	연관성	없음	응답자
학생 (명)	2716	8898	1242	2182	1138	16,176
	16.8%	55.0%	7.7%	13.5%	7.0%	100%
학부모 (명)	1436	3933	554	1078	301	7,302
	19.7%	53.9%	7.6%	14.8%	4.1%	100%
교사 (명)	168	1109	78	53	26	1,434
	11.7%	77.3%	5.4%	3.7%	1.8%	100%
*자료: 사교육걱정없는세상・유은혜 국회의원실, 2016년 대입전형인식 실태조사

[표] 사교육을 통해 대비하기 위한 학생부교과전형의 전형 요소(다중 응답)

대상	고교내신	자기소개서	면접	적성고사	수능	컨설팅	응답자
학생 (명)	2,117	114	98	40	499	58	2,311
	91.6%	4.9%	4.2%	1.7%	41.0%	5.2%	100%
학부모(명)	1,057	48	35	23	499	58	1,156
	91.4%	4.2%	3.0%	2.0%	43.2%	5.0%	100%
*자료: 사교육걱정없는세상・유은혜 국회의원실, 2016년 대입전형인식 실태조사

[표] 사교육을 통해 대비하기 위한 학생부종합전형의 전형 요소(복수 응답)

대상	고교내신	비교과	자기소개서	면접	적성고사	수능	컨설팅	기타	응답자
학생 (명)	3,519	199	196	185	75	1,306	194	14	3,756
	93.7%	5.3%	5.2%	4.9%	2.0%	34.8%	5.2%	0.4%	100%
학부모(명)	1790	213	135	148	92	804	180	7	2,005
	89.3%	10.6%	6.7%	7.4%	4.6%	40.1%	9.0%	0.3%	100%
*자료: 사교육걱정없는세상・유은혜 국회의원실, 2016년 대입전형인식 실태조사

따라서 고등학교의 교과 사교육비, 사교육 참여율, 학원 참여율이 모두 증가한 요인으로는 대입에서 중요한 전형 요소인 고교 내신 성적을 올리기 위한 것으로 보는 것이 마땅한 해석일 것입니다.

■ 폭발적으로 증가하는 고교 내신 교과 사교육 대책 : 중학교 자유학기제 고교 전면화 등

그렇다면 내신 비중을 없애고 수능 전형을 확대하면 올바른 처방인가, 그 고민으로 돌아옵니다. 수능 전형의 비중이 높아지는 한, 이번에는 수능 중심 사교육비 쏠림현상이 나타날 것입니다. 사교육을 많이 받는 고소득층 자녀 및 특목고 출신들이 수능 중심의 정시 전형에서 그동안 더 약진하였다고 보는 상황에서 수능 중심 전형을 확대하는 것은 교육 격차를 더 확대할 것이란 평가가 일반적입니다. 그러나 내신 역시 그 평가의 특성이 한정된 범위 내에서 성실한 학생들이면 풀 수 있는, 수능과 비교해서 상대적으로 손쉬운 문제이니, 사교육에 도움을 받으면 단기 효과가 쉽게 나타날 수 있다는 점 또한 내신 사교육 참여율을 부추기는 요인이라 볼 수도 있습니다.

그렇다면 처방은 무엇입니까? 중학교에서 시행하여 교과사교육비 절감에 기여했다는 자유학기제를 고교에 전격적으로 도입해야합니다. 이를 고교로 밀고가지 않고서는 답이 없습니다. 자유학기제란 무엇입니까? 수업 방법을 혁신하고 평가를 혁신하겠다는 것입니다. 중간 기말고사 같은 일제식 평가를 지양하고 과정 평가로 전환하겠다는 것입니다. 평가권을 가진 교사들에게 평가의 권한을 주겠다는 것입니다. 그것을 통해 학교 교육과 수업 방법을 혁신해서 미래 사회 역량을 키우는 학교로 재구조화시키겠다는 것입니다. 이것이 학생들과 학부모들에게 중대한 신호를 주었다면, 고교에도 이 제도를 전면적으로 적용해야합니다. 학교 내신 비중을 줄이고 수능의 비중을 늘리는 것이 아니라, 내신 평가의 틀을 혁신해야합니다.

수능도 영어 절대평가로 전환되면서 영어 사교육 시장이 된 서리를 맞이한 것처럼, 내신도 절대평가로 전환되면 사교육 부담이 한결 덜해질 것입니다. 물론 고교 내신 절대평가를 제대로 하려면 외고, 과고 영재고 자사고 등 소위 ‘입시 특권학교들’ 중 상당수를 일반계 학교로 전환해야한다는 고민이 있습니다. 그렇게 고교 체제를 손질하지 않고 평가방식만 조금 바꾸는 것은 답이 될 수 없습니다. 이번 기회에 근본적 조치를 병행해야합니다.

내신 절대평가만 답은 아닙니다. 만일 수능이 고차원적인 문제를 출제하기에 학원 사교육이 달라붙기가 상대적으로 어렵다고 한다면, 내신을 고차원적인 사고능력을 묻는 평가로 전환해야합니다. 즉, 5지 선다 객관식 저차원 문제가 아니라, 논서술형 내신 절대평가로 전환해야합니다. 여기에 대학과 선진국의 일반적인 고교들처럼, 가르치는 교사들이 평가하는 학급별 평가 체제를 정착시켜야 하고, 이를 위해서는 획일적인 수업 진도를 내려놓고, 학생들의 역량과 관심에 따른 무학년 학점제 전형을 ‘일정한 수준’으로 도입하는 것도 길이 될 것입니다.

여기에 추가할 것이 있습니다. 대학입시 경쟁의 부담은 현저하게 완화시켜 고교 내신 경쟁이 격화되지 않도록 관리해야합니다. 현재와 같이 점수와 등급으로 촘촘하게 서열을 만들어 입학생 성적으로 대학의 랭킹을 유지하고 조정하는 방식의 페러다임을 유지하는 한, 사교육은 영역만 달라지지 그 참여와 지출 비용의 정도는 달라지지 않을 것입니다. 따라서 어느 정도의 학업 능력만 갖추면 원하는 대학과 전공의 선택을 보장하는 ‘대학입학보장제’ 등을 전면적으로 도입해야합니다. 물론 채용 시장에서의 출신학교 차별을 금지하는 법률 제정은 말할 것도 없습니다.

이런 제반의 분석과 대책엔 침묵한 채, 교육부는 엄청나게 팽창한 고교 교과 사교육 문제를 외면했습니다. 그렇다고 문제가 사라지는 것이 아닙니다. 정책이 침묵한다고 해서 고통으로 들끓는 현실이 잠잠해질 리가 없습니다. 이대로라면 아우성은 더욱 거세질 것입니다.

■ 우리의 주장

1.교육부는 고교의 교과 사교육이 폭발적으로 증가한 것에 대해서 침묵하지 말고, 더 즉각 제대로 된 원인 해석과 대책을 제시해야합니다.

2.우리 분석에 의하면 이는 학생부 중심 전형의 확대로 인한 내신 사교육 증가로밖에 설명할 수 없습니다. 그러나 내신 사교육 근절을 위해 수능 전형의 강화로의 복귀는 답이 될 수 없습니다. 차라리 중학교 교과 사교육비가 줄어든 이유가 ‘자유학기제’의 도입에 있다면, 마찬가지로 고교에도 자유학기제를 전면적으로 확대도입하는 것이 마땅한 일입니다. 특히 일제식 평가가 아닌 과정평가, 5지 선다 객관식 문제가 아닌 논술형 문제, 상대평가가 아닌 절대평가, 학년별 평가가 아니라 무학년 학점제 부분적 도입을 통한 교과별 평가 등으로 고교 평가제도가 달라져야 내신 사교육도 줄어들 것입니다.

3.아울러 대학입시경쟁이 격화되지 않도록 일정한 학업 능력만 갖추면 원하는 대학과 학부의 입학이 보장되는 ‘대학입학보장제’ 등을 비롯하여 획기적인 대학 체제 개편을 서둘러야하며, 출신학교 차별 금지법을 제정하여 능력이 아닌 간판 취득에 올인하는 입시 경쟁을 해소해야합니다.

4.대선 후보들도 사교육 문제의 근원적 해결을 위한 특단의 대책을 이번 공약에 담아야합니다. 엘빈 토플러가 지적한 바와 같이, ‘15시간씩 학교와 학원에서 미래에 필요하지도 않을 지식과 존재하지도 않을 직업을 위해 학생들이 시간을 낭비하는’ 현 상황을 고치지 않고, 4차 산업혁명을 위한 교육 혁명 등 화려한 구호만 내세우는 일은 즉시 멈추어야합니다.

5.본 단체는 조만간 차기 대선 후보 및 정부가 진정성 있는 사교육비 경감 종합대책을 세우는지 살펴보고 평가하여 어떤 대통령 후보가 사교육 문제를 해결하기에 적합한 존재인지 국민들에게 알려 유권자들의 바른 선택을 돕겠습니다.

2017. 3. 16. 사교육걱정없는세상

(공동대표 송인수, 윤지희)

※ 문의 : 정책대안연구소 연구원 문은옥 (02-797-4044. 내선번호 501)

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