■ 교육부의 ‘외고·국제고·자사고와 일반고 고입동시실시 추진 방안’에 관한 논평(2017.11.02.)

교육부의 외고·국제고·자사고 신입생 우선선발권 폐지는 고교서열화 개선의 시작에 불과합니다.

▲ 11월 2일, 교육부는 2018년(2019학년도 고입전형)부터 외고·국제고·자사고의 신입생 우선선발권을 폐지하고 일반고와 입학전형시기를 일원화하겠다고 발표함.

▲ 이번 개선 방안은 그동안 외고·국제고·자사고가 이유 없이 신입생 우선선발의 특혜를 받아, 중학교 성적우수자를 선점하고 이를 바탕으로 일반고 위에 존재하였던 고교서열화를 해소하는 출발점으로 평가하며 이를 환영함. 다만 외고·국제고·자사고 중 1단계 선발 미달 학교의 추가배정 방식 등은 의견수렴 기간 중에 추가 논의를 통해 실효성있는 방안이 되도록 해야 함.

▲ 일각에서 제기되고 있는 ‘8학군 부활 주장’은 심각한 고교서열화 상황에 따른 고입경쟁, 이에 따른 중학생의 입시 고통과 사교육 문제의 본질을 흐리고 있음.

▲ 이번 방안은 고교서열화 개선의 시작임. 심각한 고교서열화를 개선하기 위해서는, 고입전형 선발시기 일원화만으로는 부족하고 다음과 같은 4가지 보완이 필요함.

▲ 보완 1 : 고입전형의 문제는 선발시기 뿐 아니라 선발방법의 문제도 함께 해결해야 함. 모든 고교의 신입생 선발 방식을 무시험 ‘선지원-후추첨’ 방식으로 전환해야 함.

▲ 보완 2 : 이번 발표에서도 여전히 과학고와 영재학교는 빠져 있음. 이들도 서열화된 고교체제 개선을 위한 예외 학교가 아니므로, △과학고는 외고·국제고·자사고와 동일하게 일반고로 전환하고, △영재학교도 여러 가지 부작용을 검토하여 일반고 전환에 준하는 근본적인 개선이 필요함.

▲ 보완 3 : 전국단위 자사고는 초기 자립형 사립고의 프리미엄을 그대로 이어가며 과도한 사교육을 일으키고, 고교서열화를 심화시키고 있음. 게다가 전국단위로 학생을 선발해야 할 아무런 이유가 없으므로, 전국단위 자사고도 광역형으로 모집단위를 축소해야 함.

▲ 보완 4 : 고입전형 개선을 넘어, 서열화된 고교체제 개선을 위한 근본적 대책은 관련 시행령 개정을 통해 해당하는 학교 유형의 지위를 삭제하여 일반고로 일괄 전환하는 것임. 이는 국가교육회의의 우선의제로 다루어져야 함.

11월 2일, 교육부는 2018년(2019학년도 고입전형)부터 외고·국제고·자사고의 신입생 우선선발권을 폐지하고, 일반고와 입학전형시기를 일원화하겠다고 발표했습니다.

[표1] 교육부의 외고·국제고·자사고와 일반고 고입동시실시 추진 방안

모집시기		현행		개정안
전기		과학고 마이스터고 특성화고 예체고 자사고 외고•국제고	➡	과학고 마이스터고 특성화고 예체고
후기		일반고(자공고 포함)	➡	일반고(자공고 포함) 자사고 외고•국제고

[출처 : 교육부 보도자료(2017.11.02.)]

이번 교육부의 ‘외고·국제고·자사고와 일반고의 고입동시실시 추진 방안’은 그동안 외고·국제고·자사고가 이유 없이 신입생 우선선발의 특혜를 받아, 중학교 성적우수자를 선점하고 이를 바탕으로 일반고 위에 존재하였던 고교서열화를 해소하는 출발점으로 평가하며 이를 환영합니다.

다만 외고·국제고·자사고 중 1단계 선발 미달 학교의 추가배정 방식, 또 외고·국제고·자사고의 1단계 입시에 떨어진 학생의 추가 지원 문제 등은 추가 논의가 필요합니다. 자칫 외고·국제고·자사고 지원 트랙과 일반고 지원 트랙을 달리하여 계속 외고·국제고·자사고 선호 현상을 유지하지는 않을지, 좀 더 정교한 시뮬레이션을 해야 합니다. 그래서 이번 방안이 외고·국제고·자사고가 그동안 누려왔던 고입전형의 특혜를 내려놓는 정책 효과가 있는지 확인해야 합니다.

■ 일각에서 제기되고 있는 ‘8학군 부활 주장’은 심각한 고교서열화 상황에 따른 고입경쟁, 이에 따른 중학생의 입시 고통과 사교육 문제의 본질을 흐리고 있음.

사교육걱정없는세상(이하 사교육걱정)은 일각에서 제기되고 있는 ‘8학군 부활 주장’에 깊은 안타까움을 느낍니다. 이런 주장은 현재 심각한 고교서열화 상황에 따른 고입경쟁, 이에 따른 중학생의 입시 고통과 사교육 문제의 본질을 흐리고 있습니다. 과도한 고입경쟁의 문제는 예전 8학군의 선호하는 일반고에 배정받기 위해 위장전입을 했거나 아파트 값이 오르는 등의 문제와 본질적으로 다릅니다. 적어도 그때는 지금과 같은 고입 입시 고통과 경쟁은 없었습니다. 게다가 8학군 선호현상도 다시 살펴봐야 합니다. 그 선호가 맞다면 지금의 서울시 전체에서 희망학교를 배정하는 1단계 일반고 추첨전형에서 강남 8학군 선호가 매우 높아야 합니다. 그러나 그런 현상은 보이지 않고 있습니다.

이번 추진 방안의 본질은 과도한 고교서열화를 해소하여, 이에 따른 고입경쟁을 완화하고 관련 사교육 부담을 줄이는 시작이라는 점입니다. 이번 방안으로 모든 문제를 해소할 수는 없지만 꼭 필요한 조치임에는 분명합니다. ‘8학군 부활 주장’과 같은 비본질적인 논의로 본질이 가려지지 않기를 기대합니다. 오히려 심각한 고교서열화를 개선하기 위해서는, 고입전형 선발시기 일원화만으로는 부족하고 다음과 같은 4가지 보완이 필요합니다.

■ 보완 1 : 고입전형의 문제는 선발시기 뿐 아니라 선발방법의 문제도 함께 해결해야 함. 모든 고교의 신입생 선발 방식을 무시험 ‘선지원-후추첨’ 방식으로 전환해야 함.

서열화된 고교체제 개선은 고입전형 선발시기만 일원화한다고 해서 해결되지 않습니다. 선발시기 뿐 아니라 선발방법도 시급한 문제입니다. 현재는 영재학교·특목고·자사고 등의 소위 특권학교들은 학생의 중학교 내신성적, 면접, 자기소개서, 기타 서류 등을 활용하여 학교가 원하는 학생을 선발하고 있지만, 평준화 지역의 일반고는 대부분 추첨으로 학생을 배정받고 있습니다. 또 이런 중학교 성적을 반영하는 고교의 입시가 자유학기제와 성취평가제 등을 포함한 중학교 교육의 정상화를 가로막고 있습니다. 과도한 고입단계 사교육을 억제하고, 올바른 시민으로 학생이 성장할 수 있는 고교 보통교육의 실현을 위해서라도 특목고·자사고 등은 일반고와 동일하게 무시험 ‘선지원-후추첨’ 방식으로 선발방법을 변경해야 합니다.

교육부는 고입전형의 시기만 일원화하고 일반고로 전환하는 학교에게 재정 지원 등을 통해 외고·국제고· 자사고의 일반고 전환을 유도하겠다고 했습니다. 그러나 외고·국제고· 자사고 입장에서는 선발시기가 일원화된다고 하더라도, 선발방법을 기존대로 성적이나 면접 중심으로 선발할 수 있다면 일반고보다 유리한 위치가 그대로 유지되기 때문에 일반고로 전환할 이유가 없습니다. 따라서 선발시기의 일원화를 통해 일반고 전환을 유도할 수도 없을뿐더러 이들 학교의 폐해를 해소하기에는 턱없이 부족한 방안입니다.

■ 보완 2 : 이번 발표에서는 과학고와 영재학교가 빠져 있음. 이들도 서열화된 고교체제 개선을 위한 예외 학교가 아니므로, △과학고는 외고·국제고·자사고와 동일하게 일반고로 전환하고, △영재학교도 여러 가지 부작용을 검토하여 일반고 전환에 준하는 근본적인 개선이 필요함.

이번 교육부 발표에서는 외고·국제고·자사고만 일반고와 선발시기를 일원화하겠다고 밝혔는데, 영재학교와 과학고를 개선의 예외로 두어서는 안 됩니다. 과학고의 경우 다른 모든 학교와 마찬가지로 우선선발할 수 없도록 선발시기를 일원화하고, 선발효과를 배타적으로 누릴 수 없도록 무시험 ‘선지원-후추첨’으로 변화해야 하며 궁극적으로는 일반고로 전환해야 합니다. 과학고의 과학인재 양성은 일반고의 교육과정 선택권을 확대함으로 추구할 수 있습니다. 또한 수월성 교육은 과학고와 영재학교의 소수 학교만이 추구할 가치가 아니라, 모든 학생이 자신의 역량을 최대한 발휘할 수 있도록 돕는 일반고의 핵심 가치이기도 합니다. 왜곡된 수월성 교육을 위한 분리교육은 오히려 소수 학생의 특권의식을 높일 뿐이고, 그렇게 분리된 교육과정을 거친 학생들이 대학교육에 있어 우수하다는 근거 또한 찾기 어렵습니다.

영재학교 또한 현재 드러나는 입학전형의 문제점과 입학을 위한 과도한 사교육 문제를 직시하고 본래의 영재학교 설립목적에 부합하고 4차산업혁명 시대에 경쟁력 있는 영재교육이 되도록 이번 논의사항에 포함해 재검토하고 일반고 전환에 준하는 근본적인 개선을 해야 합니다.

■ 보완 3 : 전국단위 자사고는 초기 자립형 사립고의 프리미엄을 그대로 이어가며 과도한 사교육을 일으키고, 고교서열화를 심화시키고 있음. 게다가 전국단위로 학생을 선발해야 할 아무런 이유가 없으므로, 전국단위 자사고도 광역형으로 모집단위를 축소해야 함.

전국에 있는 46개의 자사고 중 10개교는 학생의 주소에 상관없이 전국단위로 선발하는 이른바 ‘전국단위 자사고’이고, 나머지 36개 자사고는 해당 학교 소재 시·도의 학생들을 대상으로 모집하는 ‘광역단위 자사고’입니다. 전국단위 자사고는 초기 자립형 사립고였던 민사고, 포항제철고, 광양제철고, 상산고, 현대청운고, 하나고 등 6개교와 이후 들어온 용인외대부고, 북일고, 김천고, 인천하늘고를 포함합니다. 그러나 이후 이명박 정부의 ‘고교다양화 프로젝트’로 인해 현재와 같이 광역단위 자사고까지 추가되면서 자사고는 46개로 많아졌고 이는 고교서열화의 주된 원인으로 작용하였습니다.

[표2] 전국단위 자사고 현황

자사고 분류	해당 학교 (가나다 순)
전국단위 자사고	김천고 광양제철고 민족사관고 상산고 용인외대부고 인천하늘고 천안북일고 포항제철고 하나고 현대청운고 (이상 전국단위 자사고 10개교)

정부는 초기 자립형 사립고를 통해 고교평준화 제도의 약점을 보완하겠다고 했었지만, 결과적으로 자립형 사립고는 전국단위 자사고에 더하여 광역단위 자사고로 확대되면서 교육의 불평등을 고착화하고 고교를 서열화함으로써 고교평준화 제도를 위협하고 있습니다. 특히 전국단위 자사고는 자사고 위의 자사고로 존재하면서, 전국단위로 중학교 성적 우수자들을 독점하고 있고, 이는 선발효과를 기반으로 한 전국단위 자사고의 대학입시 실적으로 연결되면서 고교서열화의 정점으로 군림하고 있습니다. 이에 전국단위 자사고 입학을 위한 초등학교 고학년부터의 과도한 경쟁과 사교육을 유발하고 있습니다.

최근 사교육걱정이 전국 중3 학생과 고1 학생 18,263명을 대상으로 진행한 ‘희망 고교 유형별 중·고교 사교육 실태’ 조사에서, 희망 고교 유형별로 월평균 사교육비 100만원 이상의 고액 사교육비를 지출하는 학생의 비율을 살펴보니, 고액 사교육비 지출 비율은 일반고를 희망하는 중3 학생은 8.7%지만, △광역단위 자사고 43.0%, △전국단위 자사고 40.5%, △과학고/영재학교 31.6% 였습니다.

[표3] 희망 고교 유형별 월평균 사교육비 (중3 대상)

[그림1] 희망 고교 유형별 월평균 100만원 이상 고액 사교육비 지출비율 (중3 대상)

‘주 6일 이상 사교육을 받고 있다’고 응답한 중3 학생 비율도 일반고는 21.4%인데 반해, △광역단위 자사고 39.2%, △전국단위 자사고 46.8%, △과학고/영재학교는 48.1%, △외국어고/국제고는 41.3%로 일반고와 큰 차이를 보였습니다. 특히 자사고 중에서도 전국단위 자사고는 과학고/영재학교와 함께 고입 사교육의 정점에 있음을 확인할 수 있습니다.

[표4] 희망 고교 유형별 주당 사교육 빈도 (중3 대상)

[그림2] 희망 고교 유형별 주당 사교육 빈도 (중3 대상)

전국단위 자사고의 경우 진학을 희망하는 중3 학생의 주당 사교육 시간 또한 높게 나타났습니다. 설문에서 주당 14시간 이상 사교육을 받고 있다고 응답한 학생의 비율을 보면 일반고 진학 희망자는 32.5%인데 반해, △광역단위 자사고 58.2%, △전국단위 자사고 64.6%, △과학고/영재학교는 60.8%, △외국어고/국제고는 48.4%로 전국단위 자사고 진학을 희망하는 학생들이 사교육 시간이 가장 긴 것으로 나타났습니다.

[표5] 희망 고교 유형별 주당 사교육 시간 (중3 대상)

일요일에 사교육을 받고 있는지 설문한 결과, 역시 진학을 희망하는 고교 유형별로 최대 2.6배 차이가 났습니다. 일반고 진학을 희망하는 중3 학생들의 경우 19.2%가 일요일에 사교육을 받고 있는데 반해, △광역단위 자사고 40.5%, △전국단위 자사고 49.4%, △과학고/영재학교는 46.8% 였습니다. 고1 대상 설문에서도 결과가 크게 다르지 않았습니다. 특성화고를 제외한 모든 학교 유형에서 일요일 사교육의 비율이 반수 이상이었고, 특히 △광역단위 자사고 78.4%, △전국단위 자사고 71.8%가 일요일에도 사교육을 받고 있는 것으로 나타났습니다.

[표6] (희망/재학) 고교유형별 일요일 사교육 중3과 고1 비교

전국단위 자사고와 광역단위 자사고는 학교유형과 운영방식에 있어 차이가 없습니다. 따라서 학생 모집단위에 있어 차이를 가질 이유 또한 없습니다. 그런데도 전국단위 자사고가 학생을 전국단위로 모집 선발하는 프리미엄을 지금까지 그대로 누리는 것은 합리적인 이유가 없이 해오던 대로 관행을 이어가고 있을 뿐입니다. 광역단위 자사고가 시·도별로 이렇게 많아졌음에도 불구하고, 전국단위 자사고만 유독 학생 모집을 전국단위로 유지하면서 자사고 위의 자사고로 자리하고 있을 이유는 없습니다. 선발시기와 선발방법의 개선은 물론, 우선적으로 전국단위 자사고는 해당 소재 지역의 학생들을 대상으로 한 광역단위 학생모집으로 축소해야 합니다.

■ 보완 4 : 고입전형 개선을 넘어, 서열화된 고교체제 개선을 위한 근본적 대책은 관련 시행령 개정을 통해 해당하는 학교 유형의 지위를 삭제하여 일반고로 일괄 전환하는 것임. 이는 국가교육회의의 우선의제로 다루어져야 함.

고입전형에 있어 불공정한 선발시기와 선발방법을 개선하는 것은 분명 서열화된 고교체제 문제를 해결하는데 효과가 있을 것입니다. 그러나 이것만으로는 부족합니다. 최근 서울지역 광역단위 자사고의 2017학년도 신입생의 경우 추첨제로 선발방법을 변경했었지만, 여전히 중학교 내신 성적 우수자들이 다수 자사고로 쏠리는 현상을 확인하였습니다.

[표7]과 같이 2017학년도 서울 소재 23개 자사고 신입생 가운데 중학교 내신성적이 상위 20%인 학생은 전체 신입생의 38.6%였고, 이를 내신 상위 50%로 확대하면 전체 신입생의 77.8%에 달하는 것으로 나타난 반면, 204개 일반고의 경우 중학교 내신 상위 20%인 신입생 비율이 18.5%에 불과하고 상위 50%에 달하는 비율까지 확대해도 50.3%인 것으로 분석되었습니다.

[표7] 서울지역 일반고와 자사고 신입생의 중학교 내신 성적 비교 (2017학년도)

[출처 : 2017. 사교육걱정없는세상, 오영훈 국회의원실]

서울소재 자사고 23개 중 전국단위 자사고인 하나고를 제외한 나머지 22개 서울 자사고는 2014학년도까지 내신 50% 이내의 학생을 대상으로 추첨으로 학생을 선발했습니다. 그러다가 성적 우수학생들의 쏠림 현상과 일반고 황폐화 상황이 심각해지자, 2015학년도부터 1단계에서 성적 제한 없이 1.5배수 추첨을 하고, 2단계 면접을 통해 신입생을 선발하는 방식으로 학생 선발방법이 변경되어 진행되었습니다. 그런데도 크게 달라진 것이 없다는 것이 확인된 것입니다. 이는 고입전형의 방법 개선만으로는 고교서열화 문제를 해결하기에는 부족하다는 것을 보여주는 사례입니다.

교육부는 보도자료를 통해 ‘선발시기를 일원화하기 위한 시행령’을 연내에 개정하고, 대선 공약을 통해 외고·국제고·자사고 중 희망하는 학교를 일반고로 전환하도록 하겠다고 하였습니다. 그러나 학교마다 각각 다른 시점에 학교의 지위를 전환하는 것보다는 시행령 개정을 통해 일제히 전환하는 것이 대입의 혼란을 막고, 정권에 따른 정책 시행의 불투명을 예방할 수 있습니다.

시행령은 대통령령이기 때문에 국회를 통한 법 개정 없이 가능합니다. 보다 근본적인 고교체제 개선을 위해서는 특목고·자사고 등의 존립 근거가 되는 시행령(초·중등교육법 시행령 제76조의 3, 90조, 91조의 3)을 함께 개정해야 합니다. 고입전형의 개선과 더불어 특목고·자사고 등 특권학교의 근거가 되는 시행령 삭제가 병행되어야 제대로 된 고교서열화 해소와 고교체제 단순화를 위한 정책 효과를 기대할 수 있을 것입니다.

서열화된 고교체제 개선은 국민적 공감대가 높은 교육 문제입니다. 또 고교서열화로 고교내신 절대평가 도입의 어려움, 중학교 교육의 정상화 방해, 영유아부터 중학교 단계까지의 사교육비 문제 등을 고려한다면 더더욱 미룰 수가 없습니다. 교육부는 서열화된 고교체제 개선을 최우선 과제로 삼아, 이번 고입전형 시기 일원화를 넘어 고입 선발방식 변화, 과학고와 영재학교 개선, 전국단위 자사고 모집범위 축소, 끝으로 고교서열화 관련 시행령 개정까지 추진하기를 촉구합니다.

2017. 11. 2. 사교육걱정없는세상

(공동대표 송인수, 윤지희)

※ 문의 : 정책대안연구소 선임연구원 김은정(02-797-4044/내선번호 503)

소장 안상진(02-797-4044/내선번호 509)